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学术研究

毛正中:规范和完善新型农村合作医疗制度
发布日期:2009-9-11 10:53:00


    新型农村合作医疗自2003年开始试点以来,快速推进,今年将实现基本覆盖的目标,令人欣喜,但又不免让人担心:太快可能会隐藏某些风险因素(包括这个制度自身的以及外部条件),从而使其稳固性不够。清醒地认识和分析这些因素,采取适当防范措施是当前的一项重要任务。我认为,至少在以下3个方面需要特别关注。 
    第一,要恰当地把握新型农村合作医疗的性质。传统的农村合作医疗是农民的自治组织,而新型农村合作医疗的政府筹资额度占80%,是政府直接管理的农村社会保障制度的重要组成部分。它对于保障农村的稳定及和谐是不可或缺的。同时,在城乡二元化的基本格局没有实质性改变的条件下,新型农村合作医疗与城镇居民的医疗保险在筹资水平、医疗消费习惯与水平、面对的服务系统等方面都有巨大的差异。因而,不能把新型农村合作医疗办成一种由政府资助的团体商业医疗保险(据我调查,有少数地方的做法实质上就是如此);也不宜匆忙地把城乡医疗保障制度整合在一起而挤占支付能力较低的农村居民的利益。 
    第二,新型农村合作医疗制度自身的规范与完善。这个方面涉及4个议题。 
    1、管理体制的确立和管理能力的建设。管理体制上目前各地大致有3种形式:一是由卫生行政部门主管;二是人力资源及社会保障局主管,或新组建的一个独立机构(直接隶属于地方政府)来管理;三是商业保险公司参与管理。后两者目前的比例很小。这里主要涉及是由第三方(如社保部门)来管理,还是卫生部门“一手托两家”(医疗服务和医疗保障)的争论。新型农村合作医疗还是刚刚建立起来的一种制度,许多事情看得不那么清楚。我认为,短期内不要匆忙改变各自的管理体制现状,可以通过观察、对比和总结,在适当的时候再出台政策,明确新型农村合作医疗的性质和管理体制等问题,从而免去许多不必要的摩擦。 
    现在,新型农村合作医疗管理人员数量严重不足,素质也有待提高。从长远看,需要建立专门的培养项目,源源不断地为新型农村合作医疗输送管理人才。管理能力的建设也包括管理手段的建设,新型农村合作医疗的计算机管理信息系统的开发和完善,是保证其高效日常运行的重要工具。 
    2、建立稳定的筹资增长机制。新型农村合作医疗的筹资水平5年之中翻两番,这种增长势头令人兴奋。但是,这种增加还带有明显的人治痕迹,稳定的筹资增长机制尚未建立起来。缺少了这一点,作为一种保障制度的保障功能就无法稳定地得以发挥。因此,根据医疗费用、政府财政收入、农民收入的增长等因素,建立起新型农村合作医疗筹资增长的模式是一项亟待完成的工作。 
    3、科学有效地使用不断增加的新型农村合作医疗基金,使农民尽可能多地受益。目前农民总体上的受益水平还不算高(2007年才近31%),这一方面是受筹资水平的制约,另一方面也与科学地制定补偿方案有关。由于未能准确地测量农民疾病的风险,或不懂得如何科学地制定补偿方案,使新型农村合作医疗基金结余过多或超支的现象在不少地方存在。在筹资水平很低的时候,主要分担农民较大的疾病风险,特别强调以“补大(住院)为主”是适当的。但随着筹资水平不断提高,就需要适当强调“补小(门诊)”的问题,即要不断增加对门诊补偿的基金数量,以扩大参合农民的受益面。 
    4、继续加强督导与评估。新型农村合作医疗几年来能够快速地顺利推进,也得益于有组织地、严密地督导和评估。新型农村合作医疗尚未进入稳定的常态运行阶段,这类督导和评估活动不应减弱。 
    第三,不断改善新型农村合作医疗与外部的关系,形成良好的互动局面。新型农村合作医疗与医疗卫生服务机构(医院/卫生院)是两个相对独立的利益群体。可以说,新型农村合作医疗对医疗服务供给者行为的规范状况及医疗费用合理控制的状况,基本决定了新型农村合作医疗的运行状况和农民的受益状况。对医院行为的规范和控制是一个比较复杂的问题,如果解决得不好,将直接影响新型农村合作医疗的巩固和发展。 
    新型农村合作医疗需要同医疗救助制度相衔接。若两种制度不能实现紧密衔接,贫困农民肯定会较少地利用卫生服务。事实上,至今还有不少地方存在这一问题。研究并提出有效的衔接方式,保证贫困农民公平地享受基本医疗服务,也是完善新型农村合作医疗的任务。(来源:人民日报 ) 
    (作者为四川大学华西公共卫生学院教授,原题:巩固•规范•完善) 
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